Buenos Aires — El reclamo por los bajos ingresos que perciben los jubilados en Argentina encierra, a todas luces, una problemática mucho más compleja: que el sistema previsional pareciera haberse vuelto insostenible. La Argentina gastará este año casi 10 puntos del PBI en un sistema jubilatorio al que los expertos en la materia califican como caro, ineficiente e injusto, y que condujo a un punto en el que la tensión social por la pérdida de poder adquisitivo de las jubilaciones y la imposibilidad del Estado de otorgar mejoras significativas confluyen.
El sistema previsional argentino, según el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), está entre los más caros del mundo a pesar de que el país tiene una población relativamente joven. Pese a su elevada carga fiscal, apenas logra otorgar una jubilación mínima de ARS$279.121,71 que con el refuerzo de ARS$70.000 equivalen a unos US$270 por mes al tipo de cambio paralelo. La cifra se ubica apenas por encima de la canasta básica de ARS$334.500 que se utiliza como referencia para determinar quién es pobre y representa una fracción respecto de la canasta básica del jubilado, que según la Defensoría de la Tercera Edad asciende a ARS$1,2 millones.
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Un sistema “caro, injusto e ineficiente”
En Argentina hay 5,5 millones de personas mayores de 65 años y más de un 90% de esa franja etaria tiene un beneficio previsional. Pero según el último informe estadístico de la ANSES, correspondiente al tercer trimestre de 2024, el Estado paga unas 9,2 millones de jubilaciones y pensiones a 7,8 millones de personas, lo que genera una carga significativa para los poco más de 10,1 millones de trabajadores que aportan al sistema jubilatorio.
En buena medida, esto es consecuencia de las cerca de un millón de personas que perciben doble beneficio y los casi 200 regímenes de excepción que han estado convalidando los distintos gobiernos, que incluyen regímenes diferenciales, especiales, de fuerzas armadas y seguridad, no contributivos, provinciales y cajas profesionales. Estos esquemas explican, en su conjunto, un 43,4% de los beneficios y 55,7% del gasto.
La problemática sostenibilidad del sistema previsional responde también a las múltiples moratorias que se han aprobado en los últimos 20 años, que según datos de CIPPEC, posibilitaron que tres de cada cuatro personas (4,1 de los 5,5 millones de jubilados del régimen general o un 74,3%) accedieran a una jubilación sin cumplir con el mínimo edad o los 30 años de aportes requeridos. De hecho, CIPPEC calculó en base al último censo que dos millones de personas menores de 65 años perciben un haber jubilatorio.
En septiembre 2024, calcularon Rafael Rofman y Manuel Mera, investigadores de Cippec, el haber promedio sin moratoria era de ARS$580.000. Si el Estado hubiera pagado eso a cada beneficiario del sistema previsional, hubiera gastado ARS$3,2 billones, pero el gasto agregado (Nación + Provincias) fue de ARS$4,45 billones. La diferencia se explicó por los beneficiarios menores de 65 años, los beneficiarios con doble beneficio (al menos 1 millón) y los regímenes de excepción.
Sin esto, calcularon que el Estado podría estar pagando beneficios promedio un 40% más altos –es decir, un promedio de ARS$800.000– o podría haber ahorrado un 30% del gasto, casi 3 puntos porcentuales del PBI. De acuerdo con las estimaciones de Cippec, Argentina gastará este año unos 9,4 puntos del PBI en el sistema previsional, un incremento respecto de los 8,5% puntos de 2024 pero todavía debajo de los 12,2% del PIB en pensiones en 2020 y 10.5% en 2021.
Es que en los últimos dos años, recordó Cippec a través de un informe, el gasto ha caído en un proceso de ‘licuación’ “que probablemente no sea sostenido en el tiempo”.
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Moratorias: el torniquete de emergencia que duró 20 años
Luego de casi 20 años de vigencia, este domingo 23 de marzo se termina la moratoria previsional –sistema que ofrece la posibilidad de acceder a una jubilación a personas que no cumplen con los años de aportes necesarios– y el Gobierno no la extendería ni apoyaría proyectos en el Congreso para aprobar una nueva. Eso implicaría que desde la semana próxima, aquellos adultos mayores de 65 años que no cumplan con ese mínimo de 30 años de aportes requeridos solo podrán acceder a una Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), que representa el 80% de la jubilación mínima.
Esto, explicaron los analistas de Cippec, “no significa que las personas mayores quedarán sin posibilidad de jubilarse, pero sí marca un punto de inflexión para replantear el sistema previsional”.
Las moratorias, consideraron, fueron una respuesta de emergencia ante un mercado laboral con aportes insuficientes, pero como solución temporal afectan la sostenibilidad y equidad del sistema. Rofman las comparó con un torniquete que se realiza para frenar una hemorragia: una solución temporal que puede ser necesaria, pero que extendida en el tiempo se vuelve problemática. “Como respuesta de emergencia fue razonable, pero hay un problema cuando la emergencia se vuelve permanente”, deslizó.
“En lugar de extender parches, es momento de debatir reformas estructurales que garanticen equidad y estabilidad a largo plazo”, marcó el documento que presentó Cippec.
Según datos de los analistas del reconocido think tank, que a fin de este mes cumplirá 25 años, entre 2022 y 2024 se jubilaron, en promedio, unas 425.000 personas por año a través de ANSeS. Cerca de un 70% (casi 300.000 personas) lo hicieron con moratorias, mientras que apenas un 24% de la población que llega a jubilarse lo hace con 30 años de aporte. Para este año, incluso anticipan que la demanda de moratorias podría incrementarse, ante la expectativa de que no vaya a renovarse.
Pero dada la problemática sostenibilidad del sistema previsional, desde Cippec consideraron que “no es una buena idea seguir extendiéndolas”, aunque también consideraron que tampoco lo es volver a un sistema que excluye a la mayoría de los argentinos. En cambio, manifestaron que el camino más razonable es avanzar con una reforma previsional integral que unifique beneficios, simplifique las reglas sobre los haberes y elimine inequidades. “Sería una solución de largo plazo, que requiere la búsqueda de amplios consensos para llevarla a cabo”.
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Regímenes de excepción, edad mínima y sostenibilidad del sistema previsional
Hoy en Argentina existen algo menos de 200 regímenes de excepción por fuera del régimen general de ANSeS. Tal es la cantidad y variedad de regímenes de excepción, que abarcó desde cantantes líricos del Teatro Colón hasta personal femenino de empresas telefónicas, o desde taxistas autónomos a personal que se desempeñe en la actividad petrolífiera o gasífera.
Con algunas excepciones, en la mayoría de los países de Europa y América Latina el número de beneficiarios de estos regímenes de excepción y los recursos destinados a los mismos son limitados, en torno o por debajo del 10% del total del sistema. Pero en Argentina estos esquemas explican más del 40% del total de beneficios, y cerca del 55% del gasto total.
Ante ese panorama, y dado que los regímenes de excepción explican más de la mitad del gasto previsional, desde Cippec proponen dejar de aprobar regímenes de excepción o al menos decidir qué regímenes de excepción deben mantenerse y establecer reglas claras sobre su financiamiento.
La propuesta de Cippec, en rigor, es mucho más amplia. Además de los cambios en regímenes de excepción y de poner fin a las moratorias, proponen cambios en pensiones por fallecimiento (entre ellos, limitar duplicación de beneficios o eliminar pensiones por fallecimiento vitalicias para cónyuges jóvenes) o adoptar reglas más rigurosas dado que casi un millón de personas reciben en Argentina pensión por invalidez.
También sugieren cambios en movilidad, para sostener el poder adquisitivo de las jubilaciones en base a IPC, o que se modifique el período sobre el cuál se hace el cálculo de la jubilación (no solo calcularlas dependiendo de los haberes de los últimos 10 años).
Hacia adelante, no descartan que deba ser necesario pensar un esquema gradual que vaya aumentando la edad mínima de la mano de la mayor expectativa de vida y los avances de la ciencia, pero Rofman recuerda que “mientras nos enredamos discutiendo la edad mínima, tenemos un montón de jubilados de 50 años”.
¿Puede haber una reforma previsional durante el gobierno de Milei?
Desde Cippec señalan que tanto oficialismo como distintos sectores de la oposición han mostrado una recepción positiva a la propuesta en conversaciones preliminares mantenidas. Desde el mileísmo hasta el kirchnerismo, aseguran, aceptan que hay un problema. Sin embargo, de momento, la reforma integral del sistema previsional sigue en lista de espera.
De hecho, a principios de febrero, el presidente Javier Milei echó al extitular de la ANSeS Mariano de los Heros luego de que este último valorara la posibilidad de que el Gobierno tratase un proyecto para cambiar la edad jubilatoria.
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Esto se da a pesar del espíritu reformista del Ejecutivo y del peso que tiene el sistema previsional en las cuentas públicas, cuyo equilibrio se ha vuelto crucial para el Gobierno. En Cippec, de hecho, creen que existe una “ventana de oportunidad histórica” para el tratamiento de una reforma previsional.
A la “vocación reformista” del Gobierno de Milei, suman que ven una “oposición amigable dispuesta a apoyar” y una “oposición ‘dura’ que reconoce el problema”. Además del contexto político, consideran que el vencimiento de la ley de moratoria y la perspectiva fiscal generan el ‘timing’ adecuado para llevarla adelante y que también el clima social acompaña, dado el “fuerte consenso entre especialistas” y que la “sociedad entiende que hay políticas insostenibles”.
