Bloomberg — Al tiempo que el presidente de EE.UU., Donald Trump, eleva los aranceles a las importaciones de tanto amigos como enemigos, aumenta el apoyo entre ambos partidos para conceder al Congreso un papel más relevante en la supervisión del comercio exterior.
Aunque el presidente se autoproclame “el hombre de los aranceles”, en el Capitolio se piensa que el Congreso puede frenar sus ansias proteccionistas ejerciendo su derecho a aprobar aranceles nuevos o más severos sobre los productos extranjeros.
Vea más: Los aranceles de Trump impactarán más en las familias de bajos ingresos que en los ricos
Los detractores de la estrategia de Trump deberían tener sumo cuidado con lo que desean. A lo largo de la historia, la mayor parte de los senadores y representantes han optado celosamente por mayores barreras a la importación en vez de por un comercio más libre. Es improbable que defiendan una economía de EE.UU. más abierta.
Las tendencias proteccionistas del Congreso datan de los albores del país. La Constitución otorga al poder legislativo la facultad de gravar las importaciones, y el primer Congreso, en 1789, ejerció su poder de forma agresiva.
Estableció aranceles tanto para recaudar fondos como para encarecer los productos importados con el fin de proteger a los productores estadounidenses.
Un arancel de 50 centavos por par hizo que las botas importadas fuesen menos competitivas que las hechas con pieles de EE.UU. por zapateros de ese país, muchos de los cuales tenían talleres en Filadelfia.
Un arancel de 16 centavos por libra de añil preservó el mercado nacional de tintes para los dueños de las plantaciones de Carolina del Sur, poniendo precio al añil proveniente de la India británica.
Un gravamen de 50 centavos por 112 libras de pescado seco importado apaciguó a los pescadores de Nueva Inglaterra, mientras que otro de 56 centavos por 112 libras de acero en bruto favoreció a la industria siderúrgica de Nueva Jersey.
Aquellos aranceles eran la principal fuente de ingresos del nuevo gobierno, y el secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, consideraba que no recaudaban el dinero suficiente.
Un año más tarde, remitió al Congreso un segundo proyecto de ley que aumentaba los aranceles “para pagar las deudas de EE.UU. y para fomentar y proteger sus industrias”. El Congreso no puso objeción alguna a subir el arancel sobre el añil a 25 centavos por libra o el impuesto sobre el acero importado a 75 centavos por 112 libras.
Si bien los planes posteriores de Hamilton de pagar “bonificaciones” (subsidios en efectivo que hoy reconoceríamos como política industrial) para apoyar a los fabricantes nacionales se toparon con una feroz oposición en el Congreso.
Sus propuestas de emplear aranceles para el mismo propósito fueron generalmente aceptadas siempre que los legisladores de cada región sintieran que los intereses de sus electores estaban recibiendo la atención que merecían.
Vea más: Colgate calcula que aranceles añadirán US$200 millones a sus costos y estima menos ventas
¿Por qué a los legisladores les gustan los aranceles?
Durante el siglo XIX, el Congreso aprobó una nueva ley arancelaria cada pocos años. Su punto álgido llegó con el Arancel de 1828, que afectaba las importaciones de acero, productos de plomo (como munición de fusil), lana, ropa y tejidos de lana, vidrio para ventanas, cáñamo y lino.
Los beneficiarios fueron los fabricantes, principalmente en los estados del noreste y del Atlántico medio, junto con los agricultores de Kentucky, Ohio y Misuri, así como los criadores de ovejas del norte.
El sur profundo producía pocos de los productos protegidos por los nuevos aranceles, razón por la cual la ley fue ferozmente rechazada por el entonces vicepresidente de Carolina del Sur, John C. Calhoun.
Las negociaciones del Congreso terminaron elevando tanto los aranceles de importación de la nueva ley que los ingresos producidos por el Arancel de las Abominaciones, como lo llamaron los críticos, llegaron al 57% del valor de las importaciones en 1830, la tasa arancelaria promedio más alta en la historia de Estados Unidos.
Hay dos maneras de medir cuán protectores son los aranceles de un país: calculando la parte que corresponde al gobierno como porcentaje del valor de todas las importaciones (como en el gráfico anterior) o calculándola como porcentaje únicamente del valor de las importaciones que enfrentan aranceles.
Durante gran parte del siglo XIX, estos porcentajes no eran muy distintos, ya que se aplicaban aranceles a casi todo lo que entraba en Estados Unidos.
Esta situación cambió drásticamente durante la década de 1870, cuando se amplió la brecha entre el arancel promedio para todas las importaciones y el promedio, mucho más alto, para los bienes gravados.
¿La razón?
Senadores y representantes se habían vuelto expertos en manipular los aranceles con fines políticos, eliminándolos por completo para muchos productos, pero manteniéndolos altos para los artículos que importaban a sus electores o contribuyentes.
Este cambio quedó clarísimo en la Ley Arancelaria de 1897.
Para entonces, los grandes fabricantes dominaban gran parte de la economía estadounidense y exigían mayor protección contra las importaciones. Cuando el proyecto de ley arancelaria se debatió en el Senado, los senadores presentaron nada menos que 872 enmiendas.
Vea más: China evalúa suspender arancel de 125% sobre productos de EE.UU. en medio de altos costos
La ley, finalmente aprobada, entró en detalle, especificando, por ejemplo, que las importaciones de pigmentos amarillos a base de cromo se cobrarían a 4,5 centavos por libra, mientras que los pigmentos azules a base de hierro se cobrarían a 8 centavos, distinciones que demostraban la maestría de los cabilderos en acción.
El Congreso revirtió algunos de esos aumentos arancelarios tras la investidura de Woodrow Wilson como presidente en 1913. Wilson, un demócrata que se autodenominó el primer presidente pro-consumidor, había hecho campaña a favor de la reducción de aranceles.
Una enmienda constitucional que permitía al Congreso imponer un impuesto sobre la renta personal, ratificada justo antes de que asumiera el cargo, también redujo la importancia de los aranceles como fuente de ingresos públicos.
Pero poco después del fin de la Primera Guerra Mundial en 1917, un Congreso controlado por los republicanos volvió a aumentar los aranceles.
La Ley Arancelaria de 1922 fue de gran alcance, imponiendo aranceles de importación a todo, desde cabezas de muñecas (70% de su valor) hasta colofonia para violín (15%) y cera de abejas blanca blanqueada (25%).
El Congreso incluso se esforzó por proteger la industria de los rosarios: los importadores de rosarios baratos pagaban un arancel del 15%, pero los rosarios hechos con oro o plata se enfrentaban a un arancel del 50%.
Renunciar al poder arancelario
No es casualidad que el Congreso haya favorecido los aranceles: sus beneficios suelen estar concentrados geográficamente, mientras que sus costos son difusos y a menudo difíciles de prever.
Por ejemplo, los propietarios de fábricas de clavos pueden argumentar con razón que la reducción de los aranceles sobre los clavos aumentará las importaciones, lo que pondrá en peligro sus ganancias y el empleo de sus trabajadores, y perjudicará la economía de la ciudad.
El argumento a favor de la reducción de aranceles es menos específico: la reducción de los precios de los clavos abaratará ligeramente la renovación de una vivienda y aumentará la productividad a medida que los fabricantes de clavos se adapten adquiriendo maquinaria más eficiente, cerrando fábricas obsoletas o trasladando la producción al extranjero.
Si bien el presidente puede sopesar los beneficios difusos y de largo plazo de reasignar capital y mano de obra fuera de la fabricación de clavos frente al daño inmediato de mayores importaciones, los miembros del Congreso que representan a la ciudad industrial no pueden darse el lujo de favorecer el largo plazo.
Los legisladores no son ajenos a esta dinámica ni a los beneficios del comercio. Pero no fue hasta las desastrosas consecuencias de la Ley Arancelaria Smoot-Hawley de 1930, que elevó los aranceles sobre muchos productos por encima de los altos niveles establecidos en 1922, que el Congreso acordó, a instancias del presidente Franklin Roosevelt, delegar su autoridad sobre el comercio en la Casa Blanca.
La Gran Depresión ya estaba lastrando el gasto del consumidor, y el aumento de los aranceles podría haber empeorado la situación: el volumen de las importaciones estadounidenses se redujo en casi un tercio entre 1930 y 1932, y los exportadores se vieron aplastados por las represalias de sus socios comerciales, que aumentaron los aranceles sobre los productos fabricados en Estados Unidos.
Desesperados por revitalizar una economía debilitada, los políticos comenzaron a reconocer que la política comercial estadounidense necesitaba la protección del propio Congreso. El vehículo fue una ley casi olvidada llamada la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos.
Vea más: La administración Trump considera reducir algunos aranceles a la industria automovilística
Con apenas dos páginas de extensión, la ley de 1934 autorizaba al presidente a firmar acuerdos con gobiernos extranjeros para reducir los aranceles hasta en un 50%, sin necesidad de aprobación del Congreso.
“Habría sido una locura acudir al Congreso y pedir que se derogara la Ley Smoot-Hawley o que el Congreso redujera sus tasas”, explicó sucintamente el secretario de Estado Cordell Hull.
La ley ofrecía al Congreso una vía para abandonar los aranceles elevados que beneficiaban a ciertas industrias a costa de los consumidores estadounidenses y del crecimiento económico. Ahora podía echarle la culpa al presidente Franklin Roosevelt.
Con el Congreso al margen, la administración Roosevelt firmó acuerdos comerciales con 32 países para 1945. Cada uno de estos era recíproco; es decir, a cambio de que Canadá redujera su arancel sobre una exportación estadounidense, Estados Unidos reduciría el suyo sobre una importación procedente de Canadá.
Quizás más importante aún, estos pactos incluían una característica llamada “Nación Más Favorecida”: si EE.UU. reducía su arancel sobre las tejas de cedro procedentes de Canadá, esa tasa reducida se aplicaría automáticamente a las tejas de cedro procedentes de Suecia, Suiza y cualquier otro país que firmara un acuerdo similar.
La Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos redujo los aranceles al otorgarle al presidente la iniciativa en materia de política comercial. Esto no ha privado de influencia al Congreso, pero sí ha cambiado la forma en que se ejerce.
Desde la Segunda Guerra Mundial, la reducción de las barreras comerciales ha sido un aspecto importante del liderazgo económico estadounidense.
Este liderazgo se ha ejercido mediante acuerdos amplios, como el pacto de 1994 entre 123 países que estableció la Organización Mundial del Comercio (WTO, por sus siglas en inglés), así como acuerdos más limitados como el Acuerdo EE.UU.-México-Canadá (T-MEC) de 2020.
Iniciar una negociación de este tipo requiere la aprobación del Congreso, pero a partir de ahí, el poder ejecutivo toma la iniciativa.
Los representantes y senadores pueden presionar a los negociadores comerciales para que incluyan o eliminen algo, pero solo tienen derecho a voto sobre el resultado final. Ya no pueden manipular los aranceles sobre el ácido clorhídrico o la lubina congelada para apaciguar a los votantes.
Estas limitaciones al papel del Congreso son un blanco fácil para quienes se oponen a una economía más abierta, pero existen por una buena razón.
Mientras que los acuerdos comerciales internacionales antes eran simples, el acuerdo entre EE.UU. y Canadá de 1935 constaba de tan solo ocho páginas de texto, además de una lista de aranceles acordados, los pactos comerciales del siglo XXI incorporan cientos de páginas de jerga legal.
Si los miembros del Congreso pudieran analizarlos frase por frase a instancias de uno u otro grupo de interés, ningún acuerdo comercial sería ratificado jamás.
Esto no significa que el Congreso esté completamente al margen.
En 1956, ordenó a la administración de Eisenhower limitar las exportaciones de textiles de otros países a Estados Unidos, lo que dio lugar a un sistema de cuotas de importación que se mantuvo vigente en diversas formas durante medio siglo.
En 1981, las amenazas del Congreso de limitar las importaciones de automóviles japoneses impulsaron a la administración de Reagan a buscar límites “voluntarios” a las exportaciones, a lo que Japón accedió.
En 2016, el Congreso se negó siquiera a votar sobre el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) de 12 naciones, un acuerdo comercial concebido por la administración de Obama como una forma de contrarrestar el creciente poder de China.
Los líderes del Congreso de ambos partidos habían apoyado un proyecto de ley que autorizaba las negociaciones en 2015, pero a medida que cambiaba la política nacional, el apoyo del Congreso disminuyó. Los otros 11 países pusieron en vigor el acuerdo, pero EE.UU. perdió la oportunidad de forjar lazos más fuertes con algunos de los vecinos más cercanos de China.
Vea más: Varios estados de EE.UU. demandan a Trump por los aranceles y su política comercial
El Congreso también puede expresar sus instintos proteccionistas de maneras menos visibles.
Una de ellas es manipulando los procedimientos mediante los cuales el gobierno juzga las quejas de que las importaciones subsidiadas o irrazonablemente baratas perjudican a los fabricantes o trabajadores estadounidenses.
Dicha queja desencadena investigaciones por parte de dos agencias federales distintas y puede culminar con la imposición de aranceles elevados por parte del gobierno a los productos en cuestión. Con el paso de los años, el Congreso ha modificado gradualmente las normas que rigen estas investigaciones para facilitar el éxito de las empresas estadounidenses.
También ha endurecido repetidamente los mandatos para usar productos fabricados en EE.UU. cuando se trata de fondos federales.
Esta política antiimportación es una de las razones por las que construir un túnel de una milla para una línea de metro cuesta varias veces más en Estados Unidos que en otros países con salarios altos: los contratistas deben usar acero fabricado en Estados Unidos, que, gracias a los altos aranceles exigidos por los aliados de la industria siderúrgica en el Congreso, es el más caro del mundo.
Las acereras y los sindicatos de trabajadores siderúrgicos muestran su agradecimiento. Por otro lado, es poco probable que los trabajadores de la construcción y los usuarios del transporte público relacionen las cláusulas de compra estadounidense con los costos exorbitantes impuestos por el Congreso, que hacen que los proyectos de transporte ferroviario sean escasos.
Entonces, ¿qué podríamos esperar si el Congreso reclamara el derecho a veto sobre los aranceles estadounidenses? La respuesta ya no es tan sencilla como antes. Muchos fabricantes dependen de insumos importados que no pueden producirse de forma rentable en EE.UU.
Sus preferencias priorizarán aranceles elevados para productos de la competencia y la exención de aranceles para importaciones de las que no pueden prescindir, lo que deja a los miembros del Congreso ante decisiones más complejas.
Sin embargo, la mayor parte de la presión en el Capitolio sigue estando del lado proteccionista. Los aranceles generalizados de tres dígitos, como los que Trump ha impuesto a China, probablemente sean demasiado extremos para ser aceptados.
Sin embargo, ha habido poca oposición en el Congreso al arancel del 10% que Trump impuso a casi todas las importaciones, vigente desde el 5 de abril, y las resoluciones del Congreso que declaran que sus aranceles violan un acuerdo comercial de Estados Unidos con Canadá y México han contado con pocos apoyos.
A pesar del comercio digital y de las cadenas de suministro internacionales, la afirmación de que proteger a los fabricantes con aranceles elevados es la clave de la prosperidad parece casi tan difícil de resistir para el Congreso hoy como lo fue en la época de Alexander Hamilton.
Lea más en Bloomberg.com
